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专家观点

叶堂林、祝合良、潘鹏:京津冀协同发展基本路径与对策建议

来源:京津冀数据库 作者:叶堂林 祝合良 潘鹏 发布时间:2017-06-21

  (一)建立协同发展的制度框架体系和区域协调机制

  构建科学合理的制度框架,是高水平落实京津冀协同发展战略的基本前提。首先,建立以“规划—立法—政策”为基本模式的协同发展制度体系。通过制定合理的发展规划,引导京津冀协同发展有序推进;通过制定相关的法律法规,保障各项规划目标顺利落实;通过制定完备的政策条例,促进区域协同战略长期高效执行。其次,建立以“地方首长联席会议制”为主导的横向协商机制,通过平等协商,最大化满足各利益主体的诉求,促进区域协作与共赢发展。建立由中央牵头组建的“京津冀区域协同发展领导小组”或“区域发展委员会”的纵向协调机制,通过顶层设计,协调重大项目和重大矛盾,创造公平的发展环境。

  按照合作项目的性质建立不同的区域利益协调机制,如税收分享机制、成本分摊机制和生态补偿机制等。分享机制以市场为主导,适用于营利性的私人产品,可以建立基于省际间产业转移、企业间产业合作的利益分享机制;分摊机制属于半政府、半市场机制,适用于半公共产品,可以建立基于外部性弹性系数的横向成本分摊机制;补偿机制以政府为主导,适用于公共产品,可以建立由生态受益方通过财政横向转移支付给生态提供方的补偿机制。

  (二)尽快完善功能及产业疏解的跨区域配套政策

  功能及产业疏解对北京来说,短期利益是受损的,具体体现为GDP及财政收入的下降和失业人口的增加,如果缺乏合理的税收分享机制就可能导致功能及产业输出地疏解动力不足。当前,北京正处于功能升级、产业转型的“阵痛期”,合理的税收分享政策可以提升北京疏解功能及产业的内在动力,也能实现功能及产业在承接地的更好发展。

  在GDP及财政收入上,可以采取GDP分计、税收分享的办法来平衡输出地与承接地之间的利益关系,以保障功能及产业疏解的有序进行,如功能或产业疏解出去的第一年该功能或产业带来的GDP和税收的80%仍计入北京,之后计入比例逐年递减,直至某一年份北京不再分享该功能或产业的GDP和财政税收。这种做法一方面避免了北京因疏解功能或产业而带来的GDP和财政税收大幅下滑,提升北京向外疏解功能及产业的动力;另一方面由于北京在功能及产业疏解过程中仍然存在相应的利益,在主观上北京也希望疏解出去的功能和产业能够在承接地顺利存活,在客观上提高疏解出去的功能及产业的存活率。同时,北京也可以利用四~五年的时间培育新的经济增长点,实现“腾笼换鸟”。

  在失业方面,北京功能及产业疏解必然伴随失业问题的产生,可以借鉴资源型城市的援助政策,对功能及产业输出地,如大红门地区,给予特殊政策支持。一是加强对疏解企业的政策扶持力度,对参与疏解的企业给予政策优惠,如土地政策、税收政策等。二是加大对疏解地接续产业的政策扶持力度,如通过财政专项拨款、财政参股、财政贴息等方式来实现。三是建立京津冀产业结构调整专项基金,用于产业升级、发展新兴产业、进行人员培训等。

  (三)尽快完善多元化的生态补偿机制

  生态补偿机制的建立是实现生态环境共建共享的有效保障。政府在生态补偿方面应该发挥主体和主导作用,应建立以中央政府补偿为主、地方间横向补偿为辅的生态补偿机制。在中央政府与地方政府之间进行明确分工。中央政府应重点解决生态涵养区可持续发展的问题(主要包括提升基础设施和教育医疗等公共服务水平),以保证对生态涵养区生态补偿的持续性和稳定性。因此,应提升中央对生态涵养区的一般性财政转移支付力度,适度压减专项转移支付的比重。地方政府应根据“谁受益、谁付费”原则,进行基于项目的横向补偿。要完善政府间横向财政转移支付制度,对环境保护政策实施所形成的增支减收给予合理补偿,可采取项目补偿、政策补偿、资金补偿(财政补贴、财政转移支付)、智力补偿、技术补偿、实物补偿、对口支援等多种方式。

  在京津冀地区共建国家级生态合作试验区,统一补偿标准。将河北省的承德、张家口、保定山区,北京西部、北部,天津北部等生态涵养区,共同申请国家级生态合作试验区,通过生态补偿政策的先行先试,为全国生态涵养区发展探索新路子。通过建立合作试验区,加快生态补偿的市场化改革,推进生态资源价值化,建立和完善碳排放权交易、排污权交易等市场化运作机制。

  (四)打造中国参与国际竞争的世界级产业集群

  京津冀产业协同发展的目标是要打造参与国际竞争的世界级产业集群。产业集群发展能够实现产业在空间上的优化集聚、在链条上的扩展延伸。京津冀产业协同发展需在以下方面发力。一是形成产业协同发展的新格局。依托现有基础,坚持科学布局、相对集中、功能有别、错位发展,重点建设三个开发地区,包括中关村、天津滨海新区、曹妃甸工业区,打造“4+N”产业功能承接平台。可以发挥中关村创新资源的整合能力,打造中关村资本运营的升级版。把中关村自主创新政策延伸到天津和河北,聚集海内外科技资源,释放天津、河北的创新潜能。二是实现产业在空间上的集聚优化。以园区为载体,由关键点引领线,由关键线带动面,由关键面交织成网络,进而在合理的网络结构之下推动产业分布在空间上的集聚优化。三是培育京津冀协同创新共同体,打造中国经济发展新的支撑带。按照“创新链、产业链、资金链、政策链”深度融合的发展思路,通过京津冀跨区域的联合研发、重大项目科技攻关、园区共建、产业联盟、项目合作等形式,将生产要素、创新知识、科学技术串联起来,实现政策链引导资金链、资金链培育创新链、创新链带动产业链、产业链提升价值链,从而将京津冀若干产业集群打造成国家参与国际竞争的世界级产业集群。

  (五)重点加强公共服务领域的社会政策对接

  优质的公共服务日益成为吸引人才、培育高端功能的关键所在。京津冀协同发展和非首都功能疏解实质上是实现产业和人员在区域内的优化配置,如果没有优质的公共服务资源在区域内的重新配置作为前提,功能及产业疏解将成为一句空话,就会出现“业走人留”现象,达不到疏解的效果和目的。为此,本研究认为应从以下方面加强公共服务领域的社会政策对接。一是健全基本公共服务的供给机制。积极引导私人企业、非营利组织、公共组织等参与公共服务的供给,提高公共服务供给的灵活性和多元化。二是提升政府供给公共服务的效率。创新公共服务供给模式,通过招投标、特许经营、合同承包、税收优惠等形式推进公共服务市场化改革,提高公共服务的效率与质量。三是注重公众对公共服务的新需求和新偏好。改变“政府本位”的公共服务供给观念,通过建立有效的沟通机制,让公众参与公共服务决策的制定和评价,使公共服务能够及时满足公众的新需求和新偏好。

——摘自《京津冀发展报告(2017)》P23~26