专家观点

王德起、庞晓庆:促进首都地区空间布局优化及土地节约集约利用的对策建议

来源:京津冀数据库  作者:王德起 庞晓庆   发布时间:2016-08-09
  《纲要》提出,强化源头管控,坚守功能禁止和限制底线,严控增量、控住总量,为调整疏解存量留足时间和空间。
(一)充分发挥市场作用,形成高效运行机制
  从国内外比较成熟的城市群发展建设的经验看,通过对要素市场的调控管理,以阶梯等级体系内更真实、更科学、更灵敏的要素价格信号反映土地市场供求规律,发挥市场在资源配置中的决定性作用,是引导区域内产业结构合理高级化的关键因素之一。
对于房地产、商服业、旅游业、制造业等用地开发,工业仓储业等经营性用地的配置,应充分发挥市场的供求机制、竞争机制、价格机制、反馈机制的作用,采用招标、挂牌、拍卖等方式,实现土地的优化配置及节约集约利用;而对于公益性、公共性用地等市场机制难以完全发挥作用的土地配置及利用,应以政府为主导,科学论证、合理选址、优化利用。
(二)加快非首都功能疏解,优化土地利用结构
  北京作为京津冀发展的核心,必须落实首都城市战略定位,把建设国际一流的和谐宜居之都作为发展主线,坚持疏解功能谋发展,坚持“瘦身健体”,构建“高精尖”经济结构。北京市的发展关键在“瘦身”,即坚持“四个中心”功能定位,按照严格控制增量,有序疏解存量,通过“禁、关、控、转、调”5种方式来完成疏解非首都功能目标。对不符合首都城市战略定位的功能和产业进行有序疏解。加快转出一般制造业及高端制造业的生产环节、区域性批发市场和物流基地,部分教育、医疗、培训机构等和部分行政性、事业性服务机构。通过产业疏解与转承,发展具有相对优势的产业,才可以形成互补性强的产业结构,优化产业用地结构与效用,从而在更大发展空间的基础上提升京津冀产业竞争力。
  非首都功能产业疏解、转承产业的土地承载力、产业园区的用地结构及增效利用与区域经济发展是紧密联系、相辅相成、互为促进的。因此,京津冀的产业疏解与承接,可使京津加快产业升级,优化产业用地的结构与布局,集中优势发展高附加值、高技术含量的产业,而河北则可以较低成本引进相对先进的产业和技术,以“后发优势”提高产业层次与水平,从而实现产业转承过程的“双赢”。
  坚持调整疏解与优化提升并重,集中力量实施东城区、西城区301项基础设施建设和环境改造提升项目,推进老城区平房院落修缮改造、棚户区改造和环境整治,着力提升综合承载力和现代化治理水平;积极推进朝阳区、海淀区内涵、集约、高效发展,优化完善丰台区、石景山区城市功能,为首都核心功能提供承载空间。
(三)加强三地政府合作,提高行政管理效能
  长期以来,由于行政区划和利益驱使的原因,京津冀经济发展各自为战,产业结构趋同化现象非常严重,影响了区域经济社会的协调发展。随着宏观经济政策的变化,京津冀要通过协同发展,把本地区的产业结构调整纳入整个区域经济一体化发展中,充分利用和发挥各自的资源优势。应加强三地产业发展规划衔接,制定京津冀产业指导目录,加快京津冀产业平台建设。三地“一张图”规划实施,应避免各自为政,出现冲突,导致规划落空;同时,也要真正实现地区经济社会发展规划、城乡建设规划、土地利用规划的“三规合一”。
  北京市更要实施减量化发展策略。严格控制人口规模,坚决遏制人口过快增长,以城六区人口减量为重点,2020年常住人口控制在2300万人以内,并同时促进人口合理布局。严控城六区人口规模,通过非首都功能疏解、严格控制居住和产业用地规模等方式,逐步降低人口密度;推动城六区以外的平原地区有序承接疏解功能和人口,抓住产业空间布局调整的机遇,适度增加就业岗位,促进职住协调。严格控制城镇建设用地规模,加强存量建设用地盘活利用,促进集体建设用地减量和集约高效利用。2020年全市城乡建设用地控制在2800平方公里以内,分区域控制建设用地和建筑规模,严控城六区建设用地规模。
(四)重视绿色土地利用策略,推进生态城市建设
  京津冀城市群主体生产性功能分布于平原地区,环境污染特别是大气污染严重,进而对土地也产生了较大污染,影响了新型城镇化发展及城乡居民的健康与福祉,因此,要按照“绿色发展”的新理念,从土地利用源头上,关停及杜绝污染性企业,腾退土地用于结构优化整合及生态建设,划定生态红线,对具有较强生态功能的土地严禁开发。鉴于当前北京市土地极其稀缺的实际,新鲜农产品供给不足的现实,以及农用地具有较强生态功能的特质,要进一步划定永久性基本农田,严格保护。着重对生态红线、永久性基本农田保护、城市永久性开发边界“三线合一”的规划编制。
  严格按照国土资源部的要求,“对特大城市、超大城市和资源环境超载的城市,加快划定永久性开发边界,形成空间硬约束,其他城市可以分期划定,促进集约发展。”对于新增建设用地规模控制要严,有效管控新城新区和开发区规模无序扩大,严格控制农村集体建设用地规模。用地标准管理要严,加强建设项目用地标准控制和节地评价,真正做到土地节约集约利用。
——摘自《中国城乡一体化发展报告·北京卷(2015~2016)》P69~72
专家观点