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京津外溢养老服务需求落脚何处?

来源:京津冀数据库  作者:江山   发布时间:2017-04-25

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  去年6月,京津冀民政部门共同签署《京津冀养老工作协同发展合作协议(2016年-2020年)》。河北省因石家庄市丰富的中医药资源;张家口市、承德市北部丰富的生态资源;秦皇岛市海洋、避暑资源和地理位置优势成为建设特色养老服务片区的首选。天津武清、河北高碑店等津冀地区的养老试点机构也将可享受北京市养老床位运营补贴、机构综合责任保险、医保政策互联互通等政策。
  京津冀协同发展数据库整合库内养老相关资源,梳理15年养老政策演变历程,考察三地养老需求现状其应对措施,进一步为您解读京津冀协同发展背景下,京津外溢养老服务需求将落脚何处?又将如何落脚?
 
 
养老服务政策演变15年
  
  根据不同的判断标准,中国在1999年和2000年进入老年型社会。为了积极应对人口老龄化带来的挑战,在过去的十几年中,国家层面陆续出台了很多涉老政策。在这些涉老政策中,居家养老服务的相关内容在一些政策中被提及,有一些政策对居家养老服务做出详细的规定,还有一些政策则是作为居家养老服务政策的配套政策被专门提及。2000年以来,有近30项政策中涉及居家养老服务的部分和全部内容。从政策对居家养老服务内容的关注程度,以及居家养老服务相关政策出台的密集程度,可以看出国家对居家养老服务的认识和关注。根据关注程度与政策出台的密集程度,可以把居家养老服务政策的演变分为三个阶段。

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1.初步重视:政策零星提及
  2000年发布的《中共中央国务院关于加强老龄工作的决定》,提到逐步建立比较完善的以老年福利、生活照料、医疗保健、体育健身、文化教育和法律服务为主要内容的老年服务体系。更为重要的是,《决定》首次指出“鼓励和引导社会各方面力量积极参与、共同发展老年服务业”。
  2006年发布的《关于加快发展养老服务业的意见》,提出要逐步建立和完善以居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为补充的服务体系。更为重要的是,《意见》中还提到“积极支持以公建民营、民办公助、政府补贴、购买服务等多种方式兴办养老服务业”。在理念上,与2000年相比已经有所变化。
2.持续重视:政策正面提及
  随着人口老龄化的不断推进以及家庭养老功能的不断弱化,国家逐渐认识到社会在养老中的作用。同时,大量的老人入住养老机构也不现实。因此,居家养老服务成为应对人口老龄化的关键。
  2008年,出台了《关于全面推进居家养老服务工作的意见》。这是首次以居家养老为题名的政策文件,具有里程碑式的意义。在这个文件中,对居家养老服务的概念、基本任务、保障措施进行了全面细致的阐述。《意见》中还提到“鼓励和支持社会力量参与、兴办居家养老服务业”。
  2011年发布的《中国老龄事业发展“十二五”规划》,提出要重点发展居家养老服务。根据《中国老龄事业发展“十二五”规划》制定的《社会养老服务体系建设规划(2011~2015年)》,提出要构建包含居家养老在内的社会养老服务体系,到2015年居家养老和社区养老服务网络基本健全。
3.高度重视:政策密集出台
  进入2012年以来,涉及居家养老服务的政策文件明显呈现密集出台的趋势。2000~2011年的12年,总共出台的涉及居家养老服务的政策文件只有5项,2012年2项,2013年4项,2014年10项,2015年截至9月有6项。从出台的政策文件来看,涉及居家养老服务的各个方面,包括民间资本进入养老服务领域、综合改革试点、养老服务评估、老年人家庭及居住区公共设施无障碍改造、养老服务标准化、养老服务信息惠民工程试点、养老服务设施规划建设、高龄和失能等老年人补贴、健康与养老服务工程建设、政府购买、养老服务设施用地、养老产业专项债券发行、开发性金融支持社会养老服务体系建设等方面。
  张航空:博士,首都经济贸易大学副教授,研究方向为社会老年学。
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京津两地老龄化问题突出催生养老服务需求外溢
 
  随着我国人民平均预期寿命的提高和生育观念的改变,我国老龄化程度也日益加深,京津地区尤为突出。截至2015年底,北京市60岁及以上的户籍老年人口约315万,占全市总人口的23.4%。其中,80岁以上的高龄老人占16.2%,完全失能老人占5.5%,空巢老人占50%。每天新增60岁以上老年人近500名,人口老龄化程度居全国第二位。天津市60岁以上户籍人口已达230万,占全市户籍人口的22.43%,其中80岁及以上高龄老人33.41万。失能老人约占6.65%,空巢老人约占70%,独居老人约占10.21%。平均每年增加约10.79万老年人口,老龄化程度位列全国第三。

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  与京津严重的老龄化程度相比,京津的养老资源匮乏,难以有效满足老年人养老需要。截至2015年底,北京市为老年人和残疾人提供服务的机构594个,床位数为12.80万张。养老床位缺口将近5万张。此外,未来北京不再建设大型养老中心,这也促使近邻北京的河北养老机构成为北京老人养老的重点选择之一。从天津市老龄办获悉,2015年底,天津市养老机构428家,养老床位6.86万张,千名老人拥有床位仅32张。可见,与京津严重的老龄化程度相比,京津地区养老机构提供的床位与实际需求相差甚远。因此,为缓解京津的养老供需矛盾,鼓励京津老人来河北养老必然成为一种趋势,河北省承载京津外溢的养老服务需求会成为必然。
  耿卫新:河北省社会科学院副研究员。
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破局养老:北京尝试“医养结合”
 
  北京市在传统的、单纯为老年人提供基本生活服务的养老服务模式基础上,结合老年人长期医疗护理服务需求,正在积极探索“医养结合”的发展新模式。
  就养老机构与医疗机构的结合形式而言,现阶段主要以下述三种方式为主。
  其一是在整合医疗资源的基础上,由医院转型为老年康复院、老年护理院及老年护养院等医养结合服务机构。例如,北京市老年医院即由胸科医院转型而来。其优点在于可以为老年人提供全方位的医疗服务,劣势在于可能发生滥用医疗保险基金的风险。与此同时,在有条件、有资质的公立医院设立养老机构或进行转型,很可能会加剧不同类别、级别医院之间资源分布的不平衡状况。
  其二是由养老机构设置医疗机构的“医养一体化经营”模式。
  这一医养联合体的优势在于可以利用养老机构的照料优势,在为老年人提供医疗介护的同时兼顾餐饮、家政等服务。例如,坐落在北京昌平的燕园养老社区内的康复医院,通过为养老社区及周边社区居民提供“预防—治疗—康复—长期护理”整合型医养服务与养老社区融为一体。这种医养一体化经营模式的劣势在于由于现阶段养老机构良莠不齐,机构引入、设置医疗机构的做法有可能加剧公办养老机构与民营机构之间的分化;加之在养老机构内部设立医疗机构还需要解决准入门槛设定、医疗技术规范标准以及监督管理等问题,其发展还面临很多障碍。
  其三是养老机构与医疗机构结成服务联盟。由于此种方式在实践运行中灵活多样,便于为老人提供物质生活照顾、精神文化慰藉以及医疗服务等方面的养老服务,因而具有上述两种方式所不具备的优势。例如,作为北京市首批老年医院之一北京市隆福医院,一方面,已与东篱养老院、汇晨老年公寓合作运营,初步形成医疗机构与养老机构的合作模式;另一方面,隆福医院还与5家养老院签订了上门服务协议,为入住机构的老年人提供服务,探索医养机构的一体化模式。除此之外,针对更多选择居家养老的老人,隆福医院还开通了客服中心,为有需要的老人提供必要的医疗保健服务。不过也应该看到,这一类型的医养结合模式由于医疗机构与养老机构各自独立存在、独立发展,长期来看仍然不利于医疗资源与养老资源的深度整合。
  李金娟:北京市社会科学院社会学所助理研究员,博士,研究领域为文化社会学、社会福利等。
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养老供应和服务体系面临问题
 
  当前包括政府在内的各界力量在老年工作方面建立了多层次的供应和服务体系:政府提供的公共服务,比如养老券、退休金等社会保障体系;基层政府自主筹措的公共服务,例如老年餐桌、养老床位;商业机构(例如青松、仁爱华、万福年华等)提供的营利性老年服务;家庭层面的居家养老;等等。
  不同层次的服务项目构筑了一个较为完备的老年服务体系,但其中仍存在一些问题:第一,老年人数量比例日益增加,需求庞大且个性差异化明显,而资源有限供给不足,这是当前老年服务问题的症结所在;第二,街道社区及社会组织提供的更多的是基本生活便利服务,而对于专业性要求高且费用高昂的大病重病治疗、基本医疗卫生保健服务、失能半失能康复照料服务等则难以提供有效帮助,这些问题仍需要老人自己或家庭自行解决,而这些恰恰是空巢独居老人或经济困难家庭面临的最为现实、紧迫的难题。可见,供给与需求问题、基本服务与重难题解决问题、个体家庭应对与公共服务保障关系问题等,是当前城市老年工作需要着力解决的几大重点问题。

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  郭锡山:北京市海淀区民政局副局长。
  王修晓:中央财经大学社会发展学院副教授。
  方舒:中央财经大学社会发展学院副教授。
  秦广强:中央民族大学民族学与社会学学院副教授。
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河北省养老服务能力尚未达到承接水平
 
  据调查统计,截至2015年,河北省共有养老服务机构1520多家,养老服务从业人员3.93万人。其中,公办养老机构从业人员1.93万人,民办养老机构从业人员近2万人。近年来,政府对养老服务机构的扶持力度不断加大,养老机构数量逐年增加,养老服务从业人员数量也随之增长。但总体看来,养老服务人员总量增幅不大,特别是养老护理员数量增长缓慢,到2015年,全省养老护理员只有1.2万人。
  养老服务人员队伍整体素质较低。从专业结构看,养老服务人员大多缺乏相关专业背景。据调查统计,在公办养老机构在职人员中,拥有心理咨询、康复理疗及养老护理专业资质的有3300多人,占在职人员总数的17%。绝大多数在职人员没有养老服务相关的专业背景,养老服务专业人才严重不足。从文化结构看,具有大专及以上学历的养老服务人才所占比例很低。据对70所公办养老机构护理人员的调查统计,在护理人员中,具有大专及以上学历者占28.7%,这其中医疗护理技术人员占很大比例;中学、小学学历者分别占45.9%和25.4%;护理专业毕业或参加过护理培训的占38%。从年龄结构看,约有70%的养老服务人员处于40~59岁,30岁以下的年轻人很少,所占比例不到9%。整体而言,河北省养老服务人员数量少、层次低,远不能满足人口老龄化发展的需要,人才供需矛盾非常突出,进一步强化对养老服务人才的专业化培养已成为当前亟待解决的一大问题。

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  王艳霞:河北省社会科学院人力资源研究所研究员,研究方向:人力资源管理与人才学。
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国外经验:日本的社会化护理服务
 
  日本老年护理保险(在日本称为介护保险)是2000年4月开始施行的一种社会保险制度,旨在运用社会保险的机制,对失去生活自理能力的老年人实施社会化的护理服务。
  护理保险根据不同的护理级别,给付不同护理服务项目及时间,由此所发生的费用由护理保险负担。护理服务分为两大类,一类是居家护理服务,即访问护理员到经认定需要给予护理的老年人家里进行护理,主要提供日间照顾、日间看护、日间洗浴、日间康复与居家医疗管理指导等服务项目。另一类是设施护理服务,即经认定需要给予护理的老年人到附近的介护老人福利型设施、介护老人保健型设施与介护疗养医疗型设施接受护理服务。根据厚生劳动省的数据统计,2011年有20%左右65岁以上的日本老人享受到了各类介护服务,而介护服务的费用个人只需负担10%,其他90%由保险基金支付。
  老年护理保险服务人员包括两类。一类是福利护理员,需要两年的正规学习,并通过国家统一考试取得上岗资格。他们一般在护理机构内就职,从事技术性较强的护理服务。另一类是访问护理员,参加政府出资举办的培训班,接受50~230个小时的专业培训,考试合格后获得执业资格证书,到居住所在地相关部门登记注册,等待上岗。

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  李辉:北京市民政局处长,中国城市报·中国健康城市研究院特约研究员,主要研究方向:人口老龄化政策研究、社会立法研究,曾担任北京市老龄工作委员会办公室副主任,从事社区居家养老服务体系建设及居家养老服务单位培育发展工作,潜心研究国内外社区居家养老制度,参与《北京市居家养老服务条例》立法工作等。

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国外经验:澳大利亚“三支柱”式养老金体制
 
  澳大利亚的养老金制度已经全部改为政府提供基本养老金、单位和个人缴纳超年金,以及个人储蓄养老金相结合的“三支柱”式养老金体制。
  第一支柱,是政府提供的基本养老金制度。这部分资金来源于税收,是由政府财政来支付的。领取的条件是,职工退休后的收入须达到全国最低收入的平均水平,而且要向“中央连接机构”申请,通过财产审查,并获得家庭与社区服务部的批准。第一支柱是澳大利亚为劳动者提供的最基本的老年生活保障。澳大利亚政府将养老服务事业作为一项基本人权,在推进养老服务事业方面投入了大量的人力、物力和财力。
  第二支柱,是强制性的超年金计划。这部分资金来源于雇主按规定为其雇员缴纳的强制性超年金(其中小部分从雇员工资中扣除)。实行超年金计划,改变了养老保障基金的筹集方式和年金支付办法。超年金计划积累的基金,由澳大利亚证券与投资委员会(ASIC)共同依法认定的信托机构进行管理。其中,共同认定的专业信托机构主要负责投资运营和保值增值,而且投资的产品众多、分工细密、可供选择的投资方式也很多。在投保人退休以后,其领取超年金的标准依据是以个人账户积累额来计算的,投保人应得的超年金养老金可以按月领取,也可以一次性领取。
  第三支柱,是其他的养老补充保险和个人储蓄养老金,即自愿储蓄。这一支柱的功能,是满足个人对退休以后养老方面的特殊安排。这部分资金,既包括雇主、雇员自愿缴纳额外的超年金,也包括其他方面的储蓄。
  北京民力健康传播中心、北京健康城市建设促进会联合课题组:课题组负责人:王彦峰,中国医药卫生事业发展基金会理事长,教授;王鸿春,北京健康城市建设促进会理事长、北京健康城市建设研究中心主任兼首席专家,研究员、高级经济师。执笔人:徐威,《北京工作》编辑,政工师,主要研究方向为决策应用研究;陈谊,北京市老龄办副主任,多年从事老龄工作,主要研究方向为老龄政策研究;张青阳,博士,北京民力健康传播中心副理事长。
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