庄贵阳、周伟铎：创新京津冀雾霾协同治理机制_专家观点

专家观点

庄贵阳、周伟铎：创新京津冀雾霾协同治理机制

来源：京津冀数据库作者：庄贵阳周伟铎发布时间：2016-11-11

　　由于区域大气治理上的政府失灵和多元主体利益相关的现状，必须探索区域多元主体协同治理的路径，中央政府应加强顶层设计，地方政府应积极落实，市场应合理配置资源，建立成本效益合理分担机制，以调动各方积极性。创新雾霾协同治理机制，目的在于打破市场间的行政区隔，提高京津冀雾霾联防联控政策执行效果；围绕产业分工和产业转移、生态环境保护与治理、资源合作开发与利用、基础设施建设与社会服务等，尽快建立区域利益共享与成本分担机制，实现京津冀三地合作博弈；并通过加强监管与问责机制，建立并完善公众参与机制，提高参与性治理水平。

　　第一，决策协调机制创新。大气污染（雾霾）是一种典型的跨界公共危机，其难点在于环境污染的跨界性、流动性、不确定性与行政管理对于明确职责和边界属性的矛盾。2014年京津冀协同发展领导小组成立，国务院副总理张高丽任组长。京津冀协同发展的决策体系是中国应对超大城市群治理问题的一个创新机制。大气污染防治是京津冀协同发展的突破口，建议由中央有关部门直接牵头，提高京津冀及周边地区大气污染防治协作小组的级别，逐步将协作小组通过法定程序过渡为常设领导机构，理顺其与三地环保部门的关系。协作小组以会商机制为基础，通过在环保部设立办公室，建立跨区域会同其他部门的联合监察执法机制，从而实现统一监察执法，并可以加强信息互通共享。

　　第二，成本分担机制创新。由于区域经济发展的不平衡，如何改进竞争大于合作的思维，改善“各扫门前雪”的现状，需要建立合作共赢的成本分担机制。首先，京津冀三地政府要加大治理大气污染的投入力度，在中央大气污染防治专项资金的基础上，应按照各自财政收入的一定比例提取资金，用于建立京津冀大气环境保护的专项基金，由专门的领导小组机构管理和支配，通过“以奖代补”的方式，促进京津冀大气污染防治工作。其次，产学研相结合，对大气污染治理展开定量研究，量化京津冀雾霾治理的溢出效应，设定合理的成本分担机制，实现京津冀区域合作博弈。再次，发挥市场机制的优越性，通过税收优惠及品牌效应，吸引社会闲散资金，使各个主体都参与到大气污染联防联控的行动中来。建立京津冀地区排污权交易制度和碳排放权交易制度，降低整个社会的减排成本。

　　第三，监督与问责机制创新。2015年环保部督查组实地调研发现的散煤燃烧问题，脱硫、除尘设备停运问题，渣土车白天运输问题，应急响应不及时等问题反映了京津冀雾霾联防联控机制中监督与问责机制的缺失。虽然三地2015年探索了联合预警，但是预警机制仍存在政策执行不力、部门之间步调不一致等问题。在环境管制方面，以GDP作为重要政绩考核标准的激励机制使得河北省环境管制比京津两地都要松，以至于出现了北京市的企业搬迁到河北省后排放增加、监管放宽的新问题。因此，必须明确即将出台的《京津冀协同环境保护条例》的法律性质。由于三地是同级的行政区，要让该条例发挥战略引领和刚性控制作用，确立其法律地位十分重要。目前三省市依据不同的环境保护条例，环保标准不统一。因此，需分阶段逐步统一区域环境准入门槛、排污收费标准，实现环境成本的统一，避免出现“污染天堂”现象，以达到京津冀区域环境质量总体改善的目标。还有就是建立三地统一的监督执法机构。在协作小组的领导下，三地政府应让渡跨区域部分的环境监管职责，建立“区域监察管理联合执法机构”。与环保部监察局华北监察中心合作，承担立法、监管和执法职责。

　　第四，公众参与机制创新。京津冀大气污染联防联控工作的顺利有效实施需要公众的积极参与。发挥公众的主观能动性需要建立有效机制以增加公众对自身利益的决策权，使公众能够根据自身状况和能力，与其他利益相关者一起制订有效的发展计划，并采取行动来实现合作共赢。虽然目前公众的知情权正在建立，但是监督权和决策权仍然缺失。公众参与机制是京津冀大气污染联防联控多层治理机制的重要组成部分之一。目前公众参与的方式主要有三种：一是以NGO为主体进行宣传活动；二是政府通过宣传等方式，引导公众自觉投身环保，实践绿色生活方式；三是公众参与监督。上述三种渠道已经初步搭建了框架，框架性文件已认识到了公众参与的重要性，政府也提供了一些公众参与平台，但仍有待在运行中进一步细化完善，以充分调动公众积极性、自主性和创造性。可借鉴国内外经验，建立环境决策听证会、成立环境监督委员会、鼓励环境NGO和个体作为环境督查员等参与式的环境管理和执法方式，完善大气污染治理的公众参与机制，提高大气污染治理的科学决策水平，监督各方对政府政策的落实质量，实现公众参与机制同行政和市场治理手段的良性互动和有效补充。

　　第五，激活企业创新活力。区域之间的利益关系主体多元，责任收益难以明确。而建立横向支付的机制亟须解决的问题是，确定收益的大小以及核定补偿成本。这需要更加科学的雾霾成因分析以及准确的地区间雾霾相互影响关系，从而才能实现科学合理的补偿机制。作为雾霾重要产生者的企业界，目前还处于消极应付的阶段。学术界对治理成本和收益的分摊的研究和实践还仅仅限于区际政府层面，补偿仅发生在地市级政府和所属省级政府之间，仍然没有实现同级行政区划政府间的补偿。不仅难以界定补偿者、受偿者和补偿标准，更重要的是并未将企业纳入成本分担和收益共享机制主体范围之内。应该尊重企业在污染治理上的选择权和决策权，发挥企业治污的主体作用。政府和有关部门通过建立重污染企业退出机制，对企业提供税收和土地使用、供电等方面的优惠，以及财政、信贷等方面的支持，引导企业开展技术升级、末端治污工程、兼并重组、企业转产、搬迁等重大决策。同时要鼓励北京市更多的科技和文化资源通过在河北省建立科技合作示范基地或“科技中试中心”来向河北省转移，政府部门应与企业充分沟通，签署合作契约，并且公开信息，接受社会监督。

——摘自《应对气候变化报告（2016）》P

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