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林恩全、陈思:首都人口调控与城市发展方式转变对策建议

来源:京津冀数据库  作者:林恩全 陈思   发布时间:2016-09-19
(一)有序疏解非首都功能,带动就业人口疏解
  严格落实首都“四个中心”的城市战略定位,有序疏解非首都功能,通过功能疏解带动人口疏解。严控增量,提高新增产业准入门槛。强化产业政策调控,严格执行《北京市新增产业的禁止和限制目录》(2015年版),严把企业登记、项目审批准入关。严格控制与首都功能定位不一致产业发展,严控新增产业项目落地,减少产业人口聚集。有序疏解存量。针对外来人口就业量大、增长快的行业,要研究相关的政策措施,逐步清理和规范与首都功能定位相悖和与实际需求关联度低的产业。按照非首都功能疏解方案要求,推进存量功能疏解,带动城市内部功能重组和人口疏解。加强与天津、河北对接,加强政府与政府、企业与政府之间的对接,依托“4+N”产业合作平台,引导和推动部分产业向京外转移疏解,推进企业在京津冀全产业链布局。有序退出区域性物流基地、区域性专业市场等部分第三产业,推动教育、医疗等部分社会公共服务功能疏解。
(二)努力构建“高精尖”经济结构,推动就业结构优化
  调整三次产业内部结构,加快构建“高精尖”经济结构,促进产业从劳动密集型向知识密集型、资本密集型转变,减少低端产业对人口的吸引。鼓励和支持高生产率、高附加值产业发展,促进产业结构升级。大力发展生产性服务业,提高生活性服务业品质,发展战略性新兴产业,推动高新技术产业、金融服务业、文化创意产业、电子信息业、生物医药产业、新材料产业和新能源环保产业发展,严格控制不适合首都特点的低生产率、低附加值产业发展。支持社会资本加大对新兴产业的投入力度,推动“高精尖”产业加快落地。持续推进技术改造升级。加大工业发展资金对企业技术改造的支持力度,提高工业自动化水平,减少产业人口数量。在规划引导、行业准入、结构调整等方面综合施策,引导低端业态有序退出。
(三)合理调整城市空间结构,引导人口布局优化
  构建“一主、一副、两轴、多点”的城镇空间结构。根据《北京城市总体规划》修改前期提出的空间布局结构,“一主”也就是中心城区,着力打造政治中心、文化中心的核心承载区;“一副”是位于通州的北京行政副中心,重点发展行政办公、文化旅游和部分商务配套职能。“两轴”是长安街与中轴线,“多点”为顺义、亦庄、大兴、昌平、房山、怀柔、密云、平谷、延庆、门头沟10个新城和海淀山后、丰台河西、北京新机场地区3个重要城镇组团。这部分将主要负责承接中心城区人口和适宜功能的疏解,带动所在区域城市化和城乡一体化的发展。
  建设功能差异化的新城。提升新城的综合承载能力,建立更高效率的城市管理系统,更高标准的基础设施,配套更好水平的公共服务。以有效承接中心城区职能和人口疏解为重要任务,推动新城功能和产业发展的分工合作与优势互补,有效避免同位同质竞争和重复建设,促进城市整体功能的不断优化。具体而言,位于平原区的顺义、亦庄、大兴新城及新机场地区,是承接中心城区功能和人口疏解、面向区域协同发展的重点地区,依托北京经济技术开发区、顺义科技创新产业功能区及首都机场、新机场发展高端制造业、战略性新兴产业和临空经济,提升创新和优势产业发展水平;位于山前地区的昌平、房山主要依托未来科技城、北京科技商务区、中关村南部科技城、良乡高教园等,聚集优质科研、创新资源,注重规模适度、宜居宜业;怀柔、密云、平谷、门头沟新城,丰台河西和海淀山后组团,适度承接与环境禀赋、资源特色相适宜的功能,合理控制人口和建设规模,突出特色发展。位于山区的延庆新城,严控规模,以生态保育为重点,被建设成北京的“后花园”。
  打造功能性小城镇。把小城镇作为承接产业、转移就业、提供服务的新空间,按照新城人口规模配置基本教育医疗等公共服务,引导高校、医院等疏解项目落地。
(四)严格住房管控,加大“以房管人”力度
  一是实行出租房屋分类管理制度。针对不同出租房屋的不同特点分类进行管理,对于租房人员进行登记调查,及时采集身份信息、常用电话号码、人像照片。二是开展治理群租专项活动。对于群租房认定、直管公房、居民区不能作为单位宿舍等房屋租赁管理办法进行细化,为基层执法提供依据和标准。在治理群租过程中,需要建立起市民参与机制,市民组织化参与和个体参与相结合,保持对群租治理的可持续性与有效性。三是进一步加强部门间的协作。房管部门应与公安、工商、税务等部门共享出租房屋租赁登记备案情况,房屋租赁登记备案证明应该作为工商部门办理工商营业执照、公安部门办理暂住证的前提。四是引入社会手段对出租房进行监管。发挥社区干部在出租房屋管理上的作用,及时登记出租房屋的有关信息,并协助做好出租房屋主和承租人的服务管理与监督工作。聘任社区常住居民作为监督员,给予适当的奖励,赋予其更多的管理服务职权与职责,以较好地完成管理服务重任。
(五)加强土地管控,发挥“以地管人”作用
  一是明确划定城市增长边界和生态保护红线。统筹城乡建设和生态保护空间管控,在生态保护红线区、缓冲区和集中建设区三大区域分区制定差别化的管理政策,引导国土空间合理布局。严格按照城市绿线、紫线、蓝线、黄线管理办法,需要保护和控制的历史文化街区和历史建筑、绿地、城市基础设施等划定用地控制界线。二是严格落实规划内容。推进经济社会发展规划、城市总体规划、土地利用规划、环境规划等“多规合一”。三是严控新增建设用地。切实加强对土地资源的管理,集约用地,严格控制国有建设用地规模,通过等量或减量置换实现城乡建设用地“负增长”。建立城市发展的动态监控机制,依据人口增长和经济发展的趋势与变化,控制城镇建设用地的投放总量和建设时序。四是加强腾退空间管控。确保非首都功能疏解“人随事走”,严控腾退空间非首都功能和人员再聚集。对于疏解腾退空间,多用于增加公共服务设施、改善居民生活条件和加强生态建设。五是加大重点区域管理力度。加强城乡接合部和集体建设用地管理与改造,打破该区域外来人口自我服务、低端循环形成的低成本聚集局面。加强农村宅基地的整治,借助城乡建设用地增减挂钩政策,对于一户多宅现象,可通过上楼形式让农民集中连片居住,对于一户多宅、部分农民进城后宅基地或农村居民点闲置出租的情况,要规范出租行为,建立退出赔偿机制,有效盘活现有土地资源。
(六)提高居住成本,倒逼人口规模疏解
  增加流动人口经营成本、就业成本和生活成本,从而达到调控常住人口总量、优化区域人口结构的目标。在经营和生活成本方面,运用价格杠杆等经济手段提高成本,通过建立差别化的区域资源能源价格和出租房、停车位等价格机制,增加中心城区生活和经营成本。实行差别化的水价政策,提高排污费和垃圾收费标准,发挥价格对产业结构升级、人口规模调控的杠杆作用。在就业成本调控方面,要着力严惩违法用工单位。既强化劳动执法力量,维护流动人口合法的劳动权益,又要重点查处流动人口聚居区内的个体工商户、“六小七黑”等存在事实劳动关系的单位,间接提高了流动人口的择业成本。在居住成本调控方面,积极建立并完善出租房屋综合执法长效机制,尽快出台违法出租的处罚性法律法规。尽快增补对群租房管理的相关规定,明确规定群租房的管理标准和处罚标准,通过强化对违规中介机构和个人房东的间接执法,规范房屋租赁行为。
(七)做好人口信息采集监测,推进人口服务管理
  建立人口动态监测制度,强化数据基础。建设人口基础信息库,建立人口信息动态采集和更新机制,科学监测和评估人口发展状况。构建科学的人口发展指标体系,规范人口统计口径。建立完善部门间人口信息共享制度和人口统计信息沟通机制,及时发布人口总量、结构、分布预测、预警信息,为科学决策、人口综合服务管理提供信息支撑。建立流动人口信息交换平台,形成信息共享机制。加强各有关部门横向联系,建立流动人口信息交换平台,形成信息共享机制,建立流动人口信息交流制度。
  加强人口服务管理。一是有效利用居住证制度。北京的居住证制度和积分落户办法,2015年底已经向社会公开征求意见,目前有关部门正在进行修改和完善。针对不同类型的人群发放不同阶段的居住证,可将居住、纳税、社保、驾照、贷款等多项内容记录于此证,使之成为流动人口、甚至人户分离人口必须使用的身份证件,从而达到政府部门掌握人口流动信息的目的。通过居住证记录的各项记录,建立人口信用指标体系,提高违规成本,形成良好的社会导向,二是加强户籍人口管理。按照控制数量、优化结构,在严格执行准入政策的同时,实行户籍指标调控。合理配置进京户籍指标,有效地解决好符合首都发展需要的专业和技术人才的落户需求。
——摘自《北京健康城市建设研究报告(2016)》P101~105
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